Wniosek Rzecznika Praw Obywatelskich do Naczelnego Sądu Administracyjnego

W dniu 6 lutego 2009 r. korzystając z uprawnienia, wynikającego z art. 80 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z 2 kwietnia 1997 r., autor niniejszego artykułu wystąpił do Rzecznika Praw Obywatelskich z wnioskiem o pomoc w ochronie praw i wolności obywatelskich strzelców sportowych ubiegających się o przyznanie pozwolenia na posiadanie broni palnej sportowej. W wystąpieniu wskazano, że policja jako instytucja powołana do stania na straży przestrzegania przepisów prawa, przepisy te w sposób niezwykle wyrafinowany łamie. Działa zatem sprzecznie z fundamentalną zasadą konstytucyjną legalizmu, która wyrażona w art. 7 stanowi, że organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa¹.

Policji zarzucono, że mimo ciążącego na niej obowiązku, nie wydając pozwoleń na broń sportową obraża art. 10 ust. 1 i ust. 3 pkt. 3 ustawy z 21 maja 1999 r. o broni i amunicji, w sposób polegający na błędnej ich wykładni z zastosowaniem dodatkowego, pozaustawowego i dowolnie rozumianego przez te organy kryterium zdefiniowanego jako uzyskiwanie wybitnych, ponadprzeciętnych wyników sportowych lub wykonywania uprawnień instruktora strzelectwa sportowego. Wskazano, że z ustawy o broni i amunicji nie wynika, że okolicznością uzasadniającą przyznanie pozwolenia na broń sportową jest uprawianie sportu strzeleckiego przy jednoczesnym uzyskiwaniu wybitnych, ponadprzeciętnych wyników sportowych, a uzyskiwanie takich szczególnych wyników w sportach strzeleckich to dodatkowe, pozaustawowe kryterium przyznawania tego prawa. Prawo do posiadania broni sportowej nie jest bowiem nagrodą za wybitne osiągnięcia sportowe. Natomiast przyznanie prawa do indywidualnej broni sportowej może właśnie służyć podniesieniu kwalifikacji sportowych².

Wskazano także, że decyzje administracyjne policji są sprzeczne z zasadą praworządności wyrażoną w art. 7 kpa oraz regułami postępowania dowodowego, wynikającymi z art. 77 § 1 kpa, zasadą oceny dowodów jak w art. 80 kpa, a także art. 107 § 3 kpa, określającym składniki decyzji administracyjnej. Decyzje te bowiem w swojej treści nie wyjaśniają wszystkich okoliczności istotnych dla prawidłowych i pełnych rozstrzygnięć spraw, nadto charakteryzuje je dowolność w ocenie dowodów, bez wyraźnego wskazywania przyczyn nieuwzględniania twierdzeń i zarzutów wnioskodawców. Zatem organy policji nie tylko nie załatwiają spraw tak, aby mieć na względzie słuszny interes obywateli, lecz w rażący sposób dopuszczają się obrazy podstawowej zasady prawa i postępowania administracyjnego, wyrażonej w art. 8 kpa, stanowiącej że: „organy administracji publicznej obowiązane są prowadzić postępowanie w taki sposób, aby pogłębiać zaufanie obywateli do organów Państwa oraz świadomość i kulturę prawną obywateli”. Ubiegający się o wydanie pozwolenia na broń sportową wierzą bowiem, że spełniając kryteria ustawowe, otrzymają stosowne pozwolenie na broń sportową. W tym celu ponoszą znaczne koszty zrzeszenia w klubach, wyszkolenia strzeleckiego, startów w zawodach, a także badań lekarskich i psychologicznych. Zdobywają też licencje i patenty strzeleckie.

Na uwagę zasługuje fakt, że w polityce (nie)wydawania pozwoleń na broń sportową dochodzi do obrazy konstytucyjnej zasady równości obywateli wobec prawa, wyrażonej w art. 32 ust 1 Konstytucji i stanowiącej, że wszyscy obywatele mają prawo do równego traktowania przez władze publiczne. Jako dowód podano powszechne wydawanie pozwoleń na broń do celów łowieckich, w kontekście powszechnego utrudniania dostępu do broni palnej sportowej.

Ponadto zarzucono organom policji, że lekceważą spełnianie przez ubiegających się o wydanie pozwolenia na broń sportową, postanowień Uchwały Zarządu Polskiego Związku Strzelectwa Sportowego nr 62 z 19 listopada 2005 r., zgodnej z Ustawą o sporcie kwalifikowanym z 29 lipca 2005 r., i dotyczących wymogów minimalnych, definiujących czynne uprawianie strzelectwa sportowego, tj. sześciu startów w ciągu roku, a także art. 53b Ustawy o kulturze fizycznej, z 18 stycznia 1996 r., określającej, jakie wymogi powinna spełniać osoba ubiegająca się o wydanie pozwolenia na broń do celów sportowych na podstawie przepisów Ustawy o broni i amunicji.

Interwencja Rzecznika Praw Obywatelskich

W konsekwencji Rzecznik Praw Obywatelskich zwrócił się z prośbą o stosowne wyjaśnienia, które 26 maja 2009 r., nadesłał zastępca dyrektora Biura Prawnego Komendy Głównej Policji³.

Środowisko strzeleckie liczyło, że również Ministerstwo Spraw Wewnętrznych i Administracji prześle do Komendy Głównej Policji natychmiastowy monit dotyczący żądania zaprzestania praktyk niszczących polski sport strzelecki. Niestety, zamiast wpłynąć na przykład stosownym okólnikiem przesłanym do Komend Wojewódzkich i Głównej, argumentacja w odpowiedzi do Rzecznika, kurczowo trzymała się dotychczasowej kontrowersyjnej linii interpretacji prawa, a w pewnych kwestiach nawet dalej ją pogrążając. Przykładowo, w odpowiedzi KGP bagatelizowano problem braku dostępności do pozwoleń na broń sportową.

W sofistycznej argumentacji autor pisma poszedł daleko – na przykład nie zauważył, że podał argumenty na swoją niekorzyść. Swoją treścią uznał bowiem racje strzelców sportowych o dramatycznym spadku ilości wydawanych pozwoleń. Z podanej przez niego statystyki wynikało, że w ciągu ostatnich pięciu lat (w latach 2004–2009 (styczeń i luty) wydano łącznie zaledwie 1943 pozwoleń na broń. Statystykę zawyżają lata 2004 (709 pozwoleń) oraz 2005 (535 pozwoleń). Od 2006 roku następuje lawinowy spadek wydawanych pozwoleń. W 2006 r. – 320 pozwoleń, 2007 r. – 174 pozwolenia, 2008 r. – 175 pozwoleń, 2009 r. styczeń i luty – 30 pozwoleń. Zatem w 2008 r., w porównaniu z 2004 r., wydano o 76% mniej pozwoleń na broń sportową.

Wartość ta dobitnie dowodzi trafności tez sportowców, że takie pozwolenia są dziś właściwie nie do uzyskania. Co istotne dla wymienionej statystyki, że inaczej niż osoby fizyczne, kłopotów z uzyskaniem pozwoleń na broń sportową nie mają kluby sportowe, które zakupują broń na stan własny jako osoby prawne. Wbrew twierdzeniom policji, zasada dostępu do broni głównie przez kluby nie jest właściwym rozwiązaniem dla sportowców, którzy muszą mieć broń własną, aby swobodnie poruszać się z nią między zawodami organizowanymi w różnym czasie i miejscu⁴.

Rozstrzygnięcie zagadnienia prawnego

Co istotne, oficjalne stanowisko Rzecznika Praw Obywatelskich popiera argumentację sportowców. 27 października 2009 r. rzecznik na podstawie art. 264 § 2 w związku z art. 15 § 1 pkt 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – będąc poinformowanym o notorycznych naruszeniach przez organy administracyjne policji I i II stopnia, prawa regulującego dostęp do broni palnej, przedłożył Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu swoje stanowisko. Rzecznik wskazuje w nim, że wbrew temu, co błędnie twierdzi Policja, decyzje w zakresie wydania pozwolenia na broń palną sportową nie są decyzjami uznaniowymi. Są to tzw. decyzje związane. Oznacza to, że organ administracyjny musi wydać akt administracyjny przy zaistnieniu określonych przez przepisy ustawy warunków i nie może go wydać, jeżeli brak któregoś z warunków. Ustawa o broni i amunicji w art. 15 wylicza negatywne przesłanki wyłączające możliwość wydania pozwolenia na broń, mające charakter bezwzględnie wiążący, bez dopuszczenia luzów interpretacyjnych.

Niedopuszczalne zdaniem rzecznika jest twierdzenie, jakoby osoba starająca się uzyskać pozwolenie na broń sportową miała się odróżniać na tle innych osób uprawiających strzelectwo sportowe. W ramach postępowania dowodowego organ policji winien badać, czy wnioskodawca rzeczywiście uprawia strzelectwo sportowe. Rzeczywiście, art. 10 ust. 1 ustawy o broni i amunicji może być uznany jako tzw. przepis zrębowy, niezupełny, a więc taki, który należy rozpatrywać, analizując przepisy innych ustaw powiązanych. Będzie nim niewątpliwie art. 10 ust. 3 pkt 3, ustawy o broni i amunicji, precyzujący cel sportowy, dla którego pozwolenie na broń sportową ma być wydane oraz przepisy innych ustaw tj. art. 53 b ust. 3 ustawy o kulturze fizycznej, określający wymóg posiadania dokumentu potwierdzającego kwalifikacje sportowe, jakie powinna mieć osoba ubiegająca się o wydanie pozwolenia na broń sportową na podstawie ustawy o broni i amunicji. Kolejnym przepisem, lekceważonym przez organy policji jest przepis art. 29 ust. 1 ustawy o sporcie kwalifikowanym, na podstawie którego zawodnicy mają przyznawane przez właściwy związek strzelecki (tu Polski Związek Strzelectwa Sportowego) licencje uprawniające do uczestnictwa w rywalizacji w sporcie kwalifikowanym. W związku z powyższym, okolicznością uzasadniającą wydanie pozwolenia na broń palną sportową, przy spełnieniu pozostałych przesłanek ustawowych, jest właśnie czynne uprawianie strzelectwa sportowego⁵.

Głowa w piasek

 Niestety, policja, w strusim odruchu, stoi na stanowisku, że w orzecznictwie sądownictwa administracyjnego są znaczące rozbieżności. Jednakże analiza ostatnich spraw zawisłych zarówno w NSA jak i WSA⁶, klarownie wskazuje, że racja leży po stronie strzelców sportowych. Niemniej kolejne wyroki sądów administracyjnych nie powodują zasadniczej zmiany wadliwej prawnie wykładni Komendy Głównej Policji. Dalej graniczy z cudem możliwość otrzymania pozwolenia na broń sportową, mimo że na przykład na posiedzeniu Komisji Sejmowej Przyjazne Państwo 6 stycznia 2010 r. naczelnik z KGP, przekonywała zgromadzonych, mówiąc, że policja zauważa zmianę orzecznictwa wojewódzkiego sądu administracyjnego i próbuje dostosować się do tego orzecznictwa tak, aby nie było zarzutów, że wydaje się decyzje uznaniowe⁷. Z analizy spraw sportowców zarówno tych wybitnych, jak i przeciętnych czy początkujących wynika, że kwestionuje się zasadność wydania pozwoleń, a owe „dostosowanie się” polega na innym formułowaniu decyzji odmownych. Dowód: czternaście dni po wymienionym posiedzeniu Komisji, Biuro Prawne Warszawsko-Mazowieckiego Związku Strzelectwa Sportowego otrzymuje informację, że od korzystnego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, w sprawie sportowca skarżącego wadliwą prawnie decyzję Komendy Głównej Policji, komenda ta odwołuje się do Naczelnego Sądu Administracyjnego. Efektem tego jest wydłużenie o kolejny rok procedury sądowej. Naturalnie na szkodę sportowca, który notabene ma wieloletni staż jako instruktor strzelectwa myśliwskiego i jako czynny myśliwy posiada kilka sztuk broni palnej do celów łowieckich.

Jak wskazano na wstępie, art. 7 Konstytucji stanowi jasno, że organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa. Praktykę policyjną trudno zatem uznać za respektującą tę zasadę.

Prace sejmowe

Dyskusje na temat przeniesienia uprawnienia do wydawania decyzji o posiadaniu broni palnej z organów policji do organów samorządu wydają się uzasadnione. Takie rozwiązanie znakomicie sprawdziło się w dwudziestoleciu międzywojennym, gdy pozwolenie na broń wydawała wojewódzka władza administracji ogólnej⁸. W tym względzie toczy się w Sejmie gorąca dyskusja, a policja na krok nie odstępuje od swojego dotychczasowego stanowiska. Warto w tym miejscu wskazać, że tak jak do Rzecznika Praw Obywatelskich, tak i do komisji wpływają informacje środowiska sportowego o niepokojących praktykach administracji policyjnej. Podczas wspomnianego już posiedzenia Komisji Sejmowej Przyjazne Państwo w dniu 6 stycznia 2010 r., jeden z posłów kategorycznie odniósł się do tez wypowiadanych przez przedstawicielkę Komendy Głównej Policji, kierując do niej słowa:

mnie pani przekonała do tego, że policja nie może się tym zajmować, bo jeżeli pani jest prawnikiem, reprezentuje pani tutaj stanowisko policji i pani mówi, że nie jest to uznaniowe [postępowanie administracyjne w sprawie wydania pozwolenia na broń, przyp. aut.], po czym recytuje przez 5 minut argumenty za tym, że to jest uznaniowe, to jest to coś nieprawdopodobnego. Pani mówi, że myśliwy musi mieć pozwolenie, a sportowiec nie musi (...). Nie jest to kwestia tego, co pani uważa. Natomiast, w mojej ocenie, jeżeli jakiś organ przyznaje uprawnienie, a w zasadzie to nie jest uprawnienie, więc po prostu wydaje decyzję, to nie może kierować się żadnymi względami, które mają charakter uznaniowy. Nie może, bo po prostu są spełnione kryteria (...) nie jesteście państwo organem ustawodawczym, nie tworzycie prawa, tylko przestrzegacie i realizujecie prawo. To nie jest żaden proces, jest to po prostu decyzja (...)⁹.

Stanowisko to wywołało gorący aplauz zgromadzonych na sali przedstawicieli różnych środowisk strzeleckich, tj. strzelców sportowych, strzelców dynamicznych, stowarzyszeń rekonstruktorów historycznych, a także poszukiwaczy skarbów, których podobnie jak kolekcjonerów broni palnej wadliwe przepisy prawa spychają do podziemia.

Si vis pacem para bellum

Utrudnianie dostępu do broni sportowej dziś napawa wielkim smutkiem i powoduje, że w wolnej Polsce, kraju o gospodarce wolnorynkowej i daleko idących swobodach obywatelskich, strzelectwo uprawia zaledwie 8,5% ogólnej liczby 198 000 osób uprawiających tę dyscyplinę w 1933 r.¹⁰. Obecnie szacuje się, że na 1000 mieszkańców w Rzeczypospolitej Polskiej przypada zaledwie 3,5 pozwolenia. Bez wątpienia brak powszechnego rozwoju kultury obycia z bronią palną powoduje istotne zagrożenie dla obronności i bezpieczeństwa państwa. Jesteśmy świadkami zanikania szkoleń przysposobienia obronnego z wykorzystaniem broni strzeleckiej. Nielicznym miłośnikom strzelectwa, osobom z prawdziwym zacięciem patriotyczno-wojskowym, w niezwykle trudnych warunkach prawnych i budżetowych udaje się jednak tworzyć ciekawe inicjatywy.

W małej mazowieckiej miejscowości Troszyn niedaleko Ostrołęki, staraniem lokalnych strzelców klubu „Obrońca” i pod przewodnictwem prezesa Eugeniusza Gorczycy, udało się wyremontować przeznaczony do wyburzenia budynek, który należy do powiatowego zespołu szkół. Skuteczne działania wsparł samorząd powiatu. W budynku tym urządzono nowoczesną strzelnicę sportową, która jest jedynym obiektem tego typu w dawnym województwie ostrołęckim. W obiekcie tym szkoli się sportowców, młodzież i dorosłych, z treningów korzysta też policja i inne formacje uzbrojone. Również w związku z odejściem od powszechnego poboru wojskowego, aktywność strzelecka sympatyków strzelectwa powinna znajdować zrozumienie organów państwa. Tym bardziej, że wsparcie takie otrzymują strzelcy sportowi z Niemiec (40 pozwoleń na 1000 mieszkańców), Czech (30), Francji (27).

Porównanie współczynnika polskiego (3,5) np. z Finlandią (308) czy Szwajcarią (200)¹¹ budzi najwyższy niepokój i potrzebę zmiany wadliwego prawa, a także zrozumienia, że legalny posiadacz broni nie jest zagrożeniem dla bezpieczeństwa i porządku publicznego¹². Potwierdzenia tego faktu oraz dotychczas korzystnej dla sportowców wykładni prawnej sądownictwa administracyjnego oczekuje środowisko strzeleckie od Naczelnego Sądu Administracyjnego. Inicjatywa Rzecznika Praw Obywatelskich pozwala w tym względzie na optymistyczne prognozy.

* Autor jest prawnikiem Warszawsko-Mazowieckiego Związku Strzelectwa Sportowego, przygotowuje pracę doktorską na temat prawa konstytucyjnego i postępowania administracyjnego, dotyczącą dostępu do broni palnej.